La responsabilité politique caractérise le régime parlementaire ou l'exécutif est responsable devant le législatif. Elle implique l'obligation juridique pour le gouvernement de se démettre et d'abandonner le pouvoir chaque fois qu'il perd la confiance du Parlement. Née de façon coutumière de l'expérience britannique, elle s'est codifiée avec la maturation du régime parlementaire dans les pays européens en devenant sa pièce maîtresse. Pénale et individuelle dans un premier temps, elle s'est transformée progressivement en une responsabilité politique et collective lorsque, en Angleterre, le cabinet de Lord North s'est retirée en 1782 à la suite du vote d'une motion de défiance.
Complexe et fluide, la notion de responsabilité politique a perdu de sa valeur et de sa signification dans les régimes parlementaires contemporains ou on assiste au déclin des procédures traditionnelles de sa mise en jeu notamment la question de confiance ou la motion de censure. Comme le remarque à juste titre P. Avril: "Tel se présente le paradoxe de la responsabilité parlementaire: elle est l'Arlésienne du droit constitutionnel classique, on n'en parle mais on la voit jamais puisqu’elle ne joue pratiquement aucun rôle dans le remplacement des gouvernants"(1).
La responsabilité politique constitue-t-elle toujours la pierre angulaire sur laquelle reposent les régimes parlementaires?
Dans les régimes parlementaires classiques tels que le régime britannique, " l'irresponsabilité de fait" du pouvoir exécutif devant le pouvoir législatif domine quasiment la vie politique depuis d'un siècle, alors que le régime présidentiel des Etats-Unis où l'exécutif n'est pas responsable devant le congrès, on assiste de plus en plus à une certaine "responsabilisation" du Président américain (Watergate, Irangate, Monicagate). Simple paradoxe ou s'agit-il d'un anachronisme académique qui persiste à opérer la classification des régimes politiques contemporains selon la théorie désuète de la séparation des pouvoirs et en se fondant obstinément sur la notion diluante de la responsabilité politique?.
Notre étude essaiera dans une première partie de dégager les équivoques et les imprécisions qui entourent la notion de responsabilité politique dans les régimes parlementaires et de délimiter les contours de son champ épistémologique.
Dans une seconde partie, notre réflexion portera sur l'évolution de la responsabilité politique et les changements qu'elle a subis en corrélation avec les mutations qu'a connues le régime parlementaire.
I-ESSAI DE DEFINITION
L'analyse de la notion de responsabilité politique laisse dégager des paradoxes et des ambigüités aussi bien au niveau de sa signification qu'au niveau de son évolution historique.
A-AMBIGUITE ET IMPRECISION DE LA NOTION DE RESPONSABILITE POLITIQUE
La responsabilité politique, en tant que pièce maîtresse du régime parlementaire, est une notion complexe et imprécise. On constate tout d'abord qu'elle n'est invoquée qu’à l'égard de l'exécutif et non du législatif et ce pour la raison simple qu'on confond sciemment responsabilité et culpabilité (2). En effet, si la responsabilité implique une faute(3) (note), force est de constater que le législateur, en tant qu'organe souverain responsable devant le peuple ne peut pas commettre de faute. Il est donc irresponsable en raison de sa qualité d'autorité supérieure indépendante de tout contrôle. Or, les actes du législateur font l'objet d'un contrôle particulier- le contrôle de constitutionnalité des lois-, de ce fait il cesse d'être irresponsable. D'ailleurs, le législateur issu d'élections subit une forme de contrôle exercée par le corps électoral sur ses membres. En conséquence, être responsable n'est pas être coupable mais c'est avoir à répondre de ses actes devant une autre autorité.
Cette obligation de répondre de ses actes devant une autre autorité implique naturellement l'idée de sanction qui n'est pas la sanction d'une faute (4) comme l'affirment certains auteurs car celle-ci n'est pas appréciée de manière objective dans la mesure où le contrôleur est à la fois juge et partie. On remarque d'ailleurs que dans le régime présidentiel des Etats-Unis ou l'exécutif est fortement individualisé, le Congrès peut donner un contenu moral à la faute du contrôlé.
Dans le même ordre d'idées et étant donné que l'objectif essentiel de la responsabilité politique vise à éloigner le responsable du pouvoir, la sanction implique essentiellement la perte du pouvoir politique même en l'absence de faute pour simple désaccord avec le Parlement. Comme le remarque R.Capitant : « Le premier devoir d’un gouvernement parlementaire est de rester fidèle à son programme, il n’y aurait de faute de sa part qu’à vouloir l’imposer à une majorité hostile et s’il se retire devant un vote de défiance c’est pour se conformer à la règle non pas pour subir une peine ni pour la prévenir » (5).
D’ailleurs, dans le régime d'assemblée de la Suisse qui est basée sur la responsabilité politique, les membres du gouvernement fédéral ne sont pas en droit de démissionner à la suite d'un vote de défiance mais tout simplement de s'incliner devant les directives des chambres (6).
Autre paradoxe académique qui relève de la théorie de la séparation des pouvoirs, le régime parlementaire berceau de la responsabilité politique, se définit également par la théorie de l'équilibre qui oppose deux pouvoirs égaux, liés entre eux par de multiples procédures permettant l'exercice des actions réciproques. En réalité, il ne s’agit pas d'un dialogue harmonieux entre les deux pouvoirs, mais il s'agit plutôt d'un rapport de forces entre eux. Ainsi l'histoire du régime parlementaire est celle des conflits entre les pouvoirs. En définitive, avant d'être une règle de droit, la responsabilité politique a été une arme utilisée par un pouvoir contre un autre, celui qui se proclame souverain contre celui auquel la souveraineté est niée.
B-RESPONSABILITE PENALE ET RESPONSABILITE POLITIQUE.
Historiquement, la responsabilité politique est née du giron de la responsabilité pénale mais dés l'origine celle-ci a été entourée d’ambigüités en ce sens qu'elle a camouflé beaucoup plus que supprimé la responsabilité politique. L'histoire constitutionnelle anglaise et française nous aide à comprendre cette transformation de la responsabilité pénale en responsabilité politique.
1-En Angleterre : Le pouvoir royal a connu entre le XIème siècle et le XVème siècle des limitations importantes qui affecteront tout d'abord les prérogatives royales en matière d'impôt: Nécessité du consentement des communes. Cependant, le Roi conserve toujours le droit de sanction de la loi, celui de légiférer par ordonnance et de la dispense de l'exécution de la loi. L'évolution sera consacrée sous la dynastie des Stuarts avec l'exécution du Roi Charles X qui a eu pour effet de désacraliser la personne du Roi. Dès lors, la responsabilité pénale et la responsabilité politique sont confondues: Perte du pouvoir et de la tête. Ce n'est qu'avec la dynastie des Hanovre que les deux notions vont être dissociées à la suite de la séparation du Roi de ses ministres. Dès 1742, à la suite du précédent ouvert par Sir H. Walpole, les ministres vont prendre l’habitude de démissionner devant une menace d’impeachment. De son coté, le Roi va être contraint de ne prendre comme ministres que ceux ayant la confiance du Parlement. En même temps, l'apparition de l'institution du Premier ministre va jouer un rôle prépondérant dans cette transformation. Au départ favori du Roi, donc indépendant du Parlement, le Premier ministre devait sous le poids de l'évolution jouir de la confiance du Parlement pour se maintenir. Il devient serviteur des deux maîtres et il est obligé de concilier entre la politique royale et les exigences parlementaires. Néanmoins, il acquiert son indépendance vis à vis du Monarque dès lors qu'il reçoit un appui de la majorité parlementaire. Cette autorité qu'il se voit conférer va faire substituer à la responsabilité pénale la responsabilité politique. Le Roi ne peut désormais ni imposer un Premier ministre à une majorité parlementaire ni le révoquer lorsqu'il jouit de la confiance de la majorité. Ainsi, en 1789, le Premier ministre Lord North, désigné par le Roi a été contraint de se retirer par la chambre des communes. Le monarque Georges III affirme à ce égard que : « Le jour fatal est venu où les malheurs des temps et les modifications des sentiments de la chambre me force à congédier mes ministres et à faire un changement plus général que cela n’a jamais eu lieu auparavant » (7). Il faut attendre le XIX ème siècle pour voir se confirmer l’unité et la solidarité ministérielle.
2- En France: La période de l’application du gouvernement du Cabinet correspond à la Restauration. Il constitue de ce fait une transition entre la monarchie de 1791 imitée de Montesquieu et la monarchie parlementaire de juillet (1830-1848). Le théoricien de ce type de régime qu’est Benjamin Constant n’a revendiqué pour les ministres qu’une responsabilité pénale. D’ailleurs ni dans son œuvre ni dans le droit positif de la Restauration n’existe ce qu’on appelle aujourd’hui la responsabilité politique des ministres et qui est la condition sine qua non du régime parlementaire. Si la Restauration n'a pas connu le régime parlementaire, elle en a préparé l'avènement. Louis XVIII, tenant compte de la période révolutionnaire et des crises sous Louis XVI et sous le Directoire, va faire esprit de conciliation en évitant les conflits irréductibles. Ainsi, il introduit l'accord nécessaire du Roi et des Chambres; Il préfère se séparer des Cabinets qui n'ont pas su garder la Confiance des Assemblées plutôt que de les maintenir contre les grés de celles-ci. C'est donc en 1830 que date la responsabilité politique des Ministres et du même coup le régime parlementaire en France (8). L’usage va confirmer cette responsabilité politique notamment sous la monarchie de juillet ou le Cabinet va solliciter lui-même un vote de confiance. Il dépend alors à la fois du monarque et du Parlement dualiste (9). La IIIe République avec le Président Mac Mahon est ses démêlés avec le Parlement et qui a été obligé de « se soumettre ou se démettre » va transformer le régime en un parlementarisme moniste. Le Cabinet a besoin de gouverner de la seule confiance du Parlement (10).
Partant de ces deux exemples significatifs, on peut conclure que : "La responsabilité des ministres, qui, à l'origine, était individuelle et pénale devient à la fin du XVIIIème siècle et dans le courant du XXème siècle collective et politique"(11). Cette formule paraît à premier abord exacte parce qu’elle rend compte d'une évolution mais elle s'avère inexacte dans la mesure où elle oppose la responsabilité pénale à la responsabilité politique et donne l'impression que celle-ci découle de la première. Or il faut remarquer que la responsabilité pénale comporte déjà la responsabilité politique et que les premiers impeachments ont eu immédiatement une nature politique. Les deux chambres se sont comportées de manière arbitraire en envoyant parfois à la peine capitale des hommes politiques dont elles voulaient se débarrasser
.C-Délimitation du cadre de la responsabilité politique.
La responsabilité politique a été affectée par l'évolution du régime parlementaire. Le rôle du Parlement s'est réduit dans la plupart des pays à une fonction de contrôle. La participation à l'action législative ne dépasse dans les Parlements actuels 10 %. Cette conception nouvelle qui repose sur une division du travail politique remet en cause la séparation des pouvoirs qui, pour Montesquieu doit éviter qu'un organe ne s'empare de la totalité des pouvoirs. En outre, l'échec des procédures rationalisées (12) et la quasi-désuétude de la sanction politique voir l'éclatement et la dilution de la responsabilité politique en tant que telle dans les démocraties modernes ont ouvert de nouvelles perspectives d'analyse qui mettent l'accent sur les facteurs extraconstitutionnels et sur la notion du contrôle.
Selon certains analyses notamment Cabane (13), la responsabilité politique prend des significations différentes selon les circonstances politiques et les liens qui peuvent exister entre le contrôleur et le contrôlé. Ainsi le contrôleur peut donner naissance et mettre fin à la fonction du contrôlé. Le contrôlé peut également se débarrasser du contrôleur. Enfin, le cas peut se produire ou l'on sait ne pas qui est contrôleur et qui est contrôlé, c'est le cas par exemple de la République de Weimar ou le peuple a été appelé à trancher entre les deux pouvoirs.
Le contrôle, qui n'est autre que le contre-rôle, suppose la distinction de deux fonctions: L'action et le contrôle et implique l'existence de deux agents différents. Le contrôleur devrait être indépendant du contrôlé. Il peut également prendre plusieurs significations. De nos jours, il peut être entendu dans le sens de vérification et de surveillance. Dans son sens anglais, il signifie la maîtrise ou la limitation soit d'une situation soit d'un phénomène. L'on peut dégager six acceptions fondamentales du terme contrôle en fonction d'une intensité décroissante: domination, direction, limitation, surveillance, vérification et enfin enregistrement. On peut penser que la responsabilité politique correspond à l'acception forte du terme contrôle, toutefois sa portée est fonction en réalité des situations politiques et historiques et des liens qui peuvent exister entre le contrôleur et le contrôlé.
II- EVOLUTION DE LA RESPONSABILITE POLITIQUE DANS LES REGIMES PARLEMENTAIRES.
La responsabilité politique a subi une mutation profonde dans les régimes parlementaires contemporains. Les mécanismes constitutionnels classiques de mise en jeu de la responsabilité politique notamment la question de confiance et la motion de censure ne sont plus en mesure de renverser un gouvernement en place. Les changements de gouvernements procèdent plutôt de divergences entres les Etats-Majors des partis politiques constituant la coalition gouvernementale dans l’hypothèse de multipartisme anarchique que des divergences politiques entre l'assemblée et le gouvernement. La responsabilité politique a tendance à se déplacer de plus en plus hors du jeu des mécanismes constitutionnel classiques. Elle fait intervenir d'autres acteurs notamment les partis politiques, l'opinion publique, les mass-médias, la justice…pour sanctionner individuellement ou collectivement l'institution gouvernementale.
A-DANS LE CADRE CONSTITUTIONNEL
Deux situations semblent se dessiner dans le cadre constitutionnel: Une situation dominée par la quasi-désuétude de la sanction politique et une situation qui laisse apparaître une nette transformation de la fonction de la responsabilité politique.
1-La quasi-désuétude de la sanction politique.
Cette situation est perceptible aussi bien dans les régimes parlementaires ou domine le bipartisme (cas de la Grande- Bretagne) que dans les régimes ou domine un seul parti (cas du Japon). Les techniques prévues par les constitutions s'avèrent impuissantes à produire leurs effets. Et ne conduisent qu'exceptionnellement à la sanction ultime de toute responsabilité politique qu'est la perte du pouvoir. La question de confiance ne peut être considérée comme un véritable instrument de mise en jeu de la responsabilité politique en raison de son caractère facultatif qui rend impossible le renversement du gouvernement de cette manière. De même, la motion de censure est tellement rationalisée(14) qu’elle atteint rarement son but qu’est la sanction politique. En outre, les partis au pouvoir disposent généralement d’une majorité parlementaire confortable prête à avaliser toutes les décisions prises par les gouvernements en place et à s’abstenir le plus souvent à engager sa responsabilité.
On peut se demander s'il faut continuer à parler de responsabilité politique alors qu'en Grande-Bretagne par exemple l'exécutif n'a été renversé que rarement par les Communes. Par ailleurs, il serait inexact de penser que le peuple use de son droit de sanction et de parler de responsabilité politique en cas de changements de gouvernements à l'issue des élections législatives "car la plupart des électeurs n'ont pas pour principale motivation de sanctionner, dans un sens ou dans un autre, le comportement du gouvernement en fonction. Ils exercent un choix qui leur est familier, qui est souvent inspiré par des convictions politiques…..et les changements de majorité et, par conséquent de gouvernement, correspondent non pas à la mise en cause d'une responsabilité mais, plus objectivement, à une rupture ou à une discontinuité dans l'équilibre de ces forces"(15).
2- VERS LA TRANSFORMATION DE LA FONCTION DE LA RESPONSABILITE POLITIQUE.
La responsabilité politique en tant que procédure parlementaire de renverser les gouvernements en place a quasiment disparu dans les régimes parlementaires contemporains.
Le recours à la procédure de mise en œuvre de la responsabilité politique n’est utilisé a vrai dire qu’à titre symbolique, notamment par l'opposition. Il devient dans ce cas beaucoup plus un droit entre les mains de celle-ci pour faire prévaloir ses idées et présenter ses griefs à l'encontre du gouvernement à travers l’institution parlementaire qu'un véritable moyen destiné à renverser celui-ci. Il est également destiné à mobiliser les troupes des partis de l'opposition aux échéances électorales ou tout simplement à opérer des manœuvres politiciens en vue de gagner l’opinion publique.
Il ne faut pas oublier également qu'à la suite de la dilution de la responsabilité politique traditionnelle la responsabilité individuelle ou partiellement collective devient de plus en plus fréquente. Celle-ci prend du relief et traduit l'éclatement ou le renversement des alliances prenant la forme de véritables remaniements ministériels. Tendant à surmonter en douceur une conjoncture politique ou économique difficile. Les remaniements ministériels apparaissent dès lors comme des substituts à la responsabilité politique traditionnelle. C’est dans ce sens que P. Avril remarque : "…plus la stabilité (des gouvernements) est grande et plus les remaniements ministériels sont nombreux. Il s'agit bien d'un véritable procédé de gouvernement"(16). Enfin, il faut remarquer que la responsabilité politique s'étend de plus en plus au chef de l'Etat lorsqu'il participe au pouvoir notamment dans les régimes mixtes (17).
B-EVOLUTION DE LA RESPONSABILITE POLITIQUE DANS LE CADRE EXTRA-PARLEMENTAIRE
La responsabilité politique est née dans le cadre du régime parlementaire avant la naissance des partis politiques. On comprend dés lors qu'elle soit l'occasion d'affrontements entre l'exécutif et le législatif et le moyen de régler les conflits entre eux. Les deux pouvoirs, étant égaux, entretiennent des rapports par de multiples moyens d'actions réciproques permettant d'une part au législatif de mettre fin à la fonction du gouvernement qui n'a plus sa confiance et d'autre part à l'exécutif de prononcer la dissolution de l'assemblée. Ce schéma du fonctionnement du régime parlementaire appartient au passé et ne traduit plus la réalité des régimes parlementaires d'aujourd’hui. L'arrivée des partis politiques sur la scène politique a complètement modifié les rapports entre l'exécutif et le législatif et du même coup a remis en cause la théorie de la séparation des pouvoirs. En effet, le parti ou les partis politiques, en gagnant les élections investissent la totalité du pouvoir en disposant et du gouvernement et de la majorité des sièges. De ce fait l'antagonisme classique entre l'exécutif et le législatif n'a plus de raison d'exister puisque le parti ou les partis vainqueurs sont maîtres des deux pouvoirs. Ainsi la responsabilité politique du gouvernement tend à disparaitre en cours de législature, le gouvernement est sur de trouver un appui permanent et continu dans sa majorité et le renversement du cabinet serait tout à fait exceptionnel. L’assemblée, quant à elle, refuse de plus en plus de provoquer une responsabilité politique qui est appréciée plus directement par le peuple lors des consultations régulières ou à la suite des crises politiques.
Par ailleurs, nous pouvons constater que la responsabilité politique a tendance à glisser hors du cadre parlementaire pour se situer au sein du parti politique. Ce sont finalement les instances du parti qui sanctionnent des agissements du gouvernement notamment le Premier ministre lorsqu’il est désavoué par l’opinion publique. C’est le cas par exemple de Mme Tatcher en 1990 en Grande Bretagne. Comme le remarque G. Burdeau : « Les crises ministérielles se produisent sans que le Cabinet ait été régulièrement renversé. Comme ce sont les partis qui sont maitres de sa destinée, il leur et loisible, en le démantelant par l’intérieur, d’entrainer sa dislocation »(18). Par ailleurs, s’est développé parallèlement à ces procédures d’autres moyens de pression permettent d’infléchir et de mettre en jeu la responsabilité politique tels que les masses médias, la justice, l’opinion publique (19)… . Mais nous sommes là à la limite des révolutions et des coups d’Etats qui ne peuvent être cependant assimilés à la responsabilité politique.
_____________________________________________________________________________
*Communication in Colloque sur "Les rapports du législatif et de l'exécutif dans les systèmes politiques contemporains" en commémoration du 25ième anniversaire de la création de la Faculté des sciences juridiques, économiques et sociales de Fès, organisé les 28 /29/1/2000.Publié par la revue R.E.M.A.L.D n° 3et4 2003.
1)P. Avril, « Pouvoir et Responsabilité » in Mélanges G. Burdeau, L.G.D.J, 1977, p.10
2)P. Ségur, « La responsabilité politique », P.U.F, 1998, p 4-7.
3)Ibid.
4)« Cette responsabilité n’a pas de caractère objectif très évident. Il n’y a pas d’infraction, pas de préjudice. On ne cherche donc pas à vérifier une quelconque imputabilité ou culpabilité au sens juridique du terme. Il n’y a pas d’évaluation de la réparation ou de détermination de la peine. Cette responsabilité repose seulement sur un différent politique entre le gouvernement et le parlement », in « La responsabilité politique », idem, p 12.
5)Et d’ajouter la responsabilité politique des ministres « leur impose de se démettre en cas de divergence d’pinions avec l’assemblée et leur défend de se soumettre » in « Régimes parlementaires » in Mélanges Carré de Malberg, Sirey, 1973, p.51.
6)Pour R. Capitant, il n’existe pas de confusion entre le régime d’assemblée et le régime parlementaire dans la mesure où ce dernier est saisi dans son évolution historique. Ainsi la monarchie absolue a évolué vers la monarchie limitée, celle-ci ayant cédé la place au régime parlementaire, ibid.
7)Cité par M. De La Roque in « Cours de 3e cycle sur la responsabilité politique », année 1976-1977, Toulouse.
8)Ibid.
9)Appelé également régime parlementaire Orléaniste par rapport à la monarchie de juillet en France de 1830 à 1848.
10)« La responsabilité politique », op. cit. , p 21-23.
11). G. Vedel, Manuel élémentaire de Droit constitutionnel, 1949 (réed) cité par M. De la Roque, op, cit.
12) « La responsabilité politique », op. cit. , p 38.
13) « Réflexions sur le contrôle parlementaire en France » cité par M. De la Roque, op. cit.
14) Notamment au niveau du dépôt, du délai et du vote.
15) P. Pactet, « L’évolution contemporaine de la responsabilité gouvernementale dans les démocraties pluralistes » in Mélanges G. Burdeau L.G.D.J. ?197 ? P 208-209.
16) Ibid., p 204.
17) Ibid., p 202-203
18) G. Burdeau, « Traité de Science politique », Tome IX, p 400 et 401, L.G.D.J. ? 1971.
19) L’affaire Watergate est dans ce sens très significatif, découverte par les mass-médias, elle a été soumise à une instruction judiciaire et à une enquête sénatoriale avant que la chambre des représentants déclenchent la procédure d’impeachment.
إرسال تعليق
اترك تعليقا إن كان لك أي استفسار